在地方债务风险降低至中低水平之前

　　严控新建政府投资项目

　　为更好统筹发展和安全，切实防范化解地方债务风险，近日，国务院制定了《重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行)》(即47号文)，要求对天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏等12个重点省份分类加强政府投资项目管理，明确要求：按照中央经济工作会议、中央政治局会议和中央政治局常委会会议部署，落实国务院批复的防范化解地方债务风险具体实施方案，“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。

　　地方政府债务为发展地方基础建设，推进中国工业化、城市化进程发挥了重要作用。但是，随着中国经济进入新的发展阶段，基建投资对经济发展的拉动作用边际递减，同时，地方政府过度举债为经济社会可持续发展带来了严峻的挑战。近年来，中央出台了一系列加强地方债管理的政策措施，围绕地方政府融资行为，一再强调“开前门、堵后门”，综合考虑地方政府显性和隐性债务，严格要求加大存量隐性债务化解力度，坚决防止新增隐性债务，健全化债长效机制，有效防范化解地方债务风险。从实践来看，各项措施总体上取得了较好的政策效果，但是，防范化解地方债务风险，特别是防止新增隐性债务依然是目前面临的艰巨挑战。

　　分类加强政府投资项目管理，把防范化解地方债务风险措施进一步前移，是防范化解地方债务风险的创新举措。尽管中央一再强调坚决防止新增隐性债务，但是仅仅加强对负债行为的管理，其作用往往是有限的，实际工作中，新情况、新问题往往层出不穷。投资在前负债在后，从源头入手，通过对重点省份投资项目管理，不仅审核地方政府举债行为本身的合理性，而且对政府投资项目进行审查，严控新建传统基建项目、规范清理在建项目、支持保障重大项目，压实省级政府主体责任，为积极控制债务规模，特别是防止新增隐性债务，提供了更加有力的政策指导。

　　47号文明确的加强管理的12个重点省份包括东部地区的天津，除四川、西藏、陕西和新疆以外的其他西部地区和所有东北地区，中部地区没有省份列入。该文件明确说明，在地方债务风险降低至中低水平之后，经国务院批准以后才能调整政策。从经济规模来看，2022年该文件所列12个重点省份占全国GDP的比重约为18.4%。毫无疑问，债务偿还能力是确定重点省份的重要标准，目前看来，这12个重点省份产生了较重的债务负担，出现了经济增长与财政可持续之间的矛盾，特别是面临地方债务风险较高，还本付息压力较大等问题。但是从各省经济数据的比较来看，债务偿还能力也不是唯一的标准，有些经济大省地方债务水平较高，但是并没有列入其中。

　　严控新建政府投资项目方面，47号文要求重点省份原则上不得在交通领域、社会事业领域、市政领域、产业园区领域、新型基础设施领域、楼堂馆所、除特殊领域以外的业务技术用房等项目、棚户区改造项目等范围内新建(含改扩建和购置)政府投资项目。

　　该文件还要求严格清理规范在建政府投资项目，除党中央、国务院批准的重大政府投资项目，以及该文件规定的纳入国家有关规划的跨省(自治区、直辖市)、跨流域和用于保障人民群众生命财产安全的重大政府投资项目(含已安排各类中央资金的项目)以外，12个省份要按照工作进展情况对本地区在建政府投资项目进行评估，确定续建、缓建或者停建，并根据评估结果分类进行清理规范。对续建项目，要按原渠道依法合规继续给予资金保障；涉及优化建设方案、压缩投资规模的，要按规定履行相关变更手续，并切实保障安全生产投入和支出。项目总投资完成率超过50%但存在重大问题的，应当缓建或者停建；项目总投资完成率超过30%但未超过50%的，原则上应当缓建；项目总投资完成率未超过30%的，原则上应当缓建或者停建。

　　严控新增政府投资对于12个重点省份既是挑战也是机遇。短期看，对当地的经济增长可能会产生一定的不利影响，但是长期看，会更有利于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，配合合理的财政事权与支出责任等政策安排，有利于提高基建效率，同时，也能够倒逼平台企业加速推进转型，促进经济社会可持续发展。47号文也为未来加强地方债务管理提供了新的选项，非重点省份省级政府对下级政府也可以通过类似的政策措施，积极防范债务风险。

　　(作者系中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长)

　　发于2024.2.5总第1128期《》杂志

　　杂志标题：从源头化解重点省份债务风险